從羈縻到工業化：民族政策的路徑與藍圖
http://www.199rrr.com 2016-01-04 11:53 來源：@中科大胡不歸
2014年12月22日，中共中央、國務院印發了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》。筆者認為，建國以來民族工作的主流是成功的，同時也有若干可改進的空間。尤其是改革開放之后，其它許多方面如工業、農業、科技、國防等都大踏步地前進，創造了世界奇跡，民族工作相形之下沒有完全跟上，成了相對的短板。中共中央的意見是對三十多年來的民族工作總結成功的經驗，汲取錯誤的教訓，開創未來。雖然有些錯誤積累了較長時間，不過只要樹立正確的愿景，以現代化、工業化為導向，與時俱進地完善政策，那么前景仍然是光明的。在本文中，我們將從理論和歷史角度回顧中國的民族政策，點評《意見》的要點，并提出更加深入的建議，勾勒一幅未來的藍圖。
一、傳統社會的民族政策：羈縻之治
羈縻是古代各王朝對邊疆常用的統治方式，即保留當地的部族組織，不直接介入部族內部的事務，只通過對部族首領的封賞獲得柔性的控制。表現形式有都護府、羈縻州、土司制度等。三國時諸葛亮對西南少數民族的做法是經典的例子，令孟獲永為洞主，不置官吏，不留守兵。羈縻的統治力度介于本部和藩屬之間，隨著形勢的演化向前進可以變成中國的本部，向后退可以變成藩屬國，甚至完全獨立。在1949年之前，西藏、新疆一直處于羈縻狀態，中華人民共和國是歷史上第一次真正有效治理這些地區。越南、朝鮮、外蒙古以前也曾經處于中國的羈縻之下，后來獨立了。
羈縻政策的邏輯是什么？我們來看看諸葛亮的解釋。“若留外人，則當留兵，兵留則無所食，一不易也。加夷新傷破，父兄死喪，留外人而無兵者，必成禍患，二不易也。又夷累有廢殺之罪，自嫌釁重，若留外人，終不相信，三不易也。今吾欲使不留兵，不運糧，而綱紀粗定，夷、漢粗安故耳。”（《三國志·蜀書·諸葛亮傳》注引《漢晉春秋》）在當時的條件下這是很高明的做法，一直受到后人稱頌。
從今天看起來，這個政策的背景包括如下幾點：一，少數民族和漢族大體上處于隔離狀態，聯系較少；二，少數民族和漢族的平民互相都沒有多少向對方區域移居的意愿；三，社會生產力低下，少數民族地區的經濟收益可能還不及管理成本；四，目標以穩定為先，制定政策時主要考慮的是少數民族的破壞力而非建設力，即如何避免他們反叛，而不是生產多少物質與精神產品；五，信息傳播緩慢，數據采集困難，無法實現黃仁宇常說的“數目字管理”，只能以“宜粗不宜細”的精神管理社會，滿足于形式上的統治。
羈縻政策在歷史上發揮了重要的作用，有助于維護國家的統一、邊疆的安定。它固然也有缺點，如一國之內法律不同不符合法治精神，人民來往稀少不利于生產力進步，不過在傳統社會中這些缺點是第二位的，成就是第一位的。
二、毛澤東時代的民族政策：階級路線
中國共產黨在成立之初，就采納了馬克思主義的民族觀：民族是歷史的產物；民族矛盾實質是階級矛盾。不過那時中共的核心任務是奪取政權，民族問題遠遠不是核心議題，談到民族問題時首先想到的是統戰，盡可能多地拉攏同盟，孤立敵人。
1949年革命成功以后，有人建議中國采取蘇聯的加盟共和國制度，各加盟共和國有脫離聯邦的自由，毛澤東拒絕了。蘇聯解體后回頭來看，毛澤東在這一點上是相當英明的。不過當時的一些具體措施，在今天看來還是有人為固化民族區別之嫌。當然我們不必過于苛責前人，在當時復雜的歷史條件下，這即使不是最佳的選擇，至少避免了蘇聯那種最差的做法。尤其要考慮到，毛澤東時代并不把民族問題當成一個很大的問題，因為有大絕招：用階級矛盾化解民族矛盾。
小時候看阿凡提的故事，都是阿凡提智斗巴依老爺，造本民族統治者的反。西藏的農奴飽受領主的欺壓，還時不時被剝皮挖眼，毛主席簡直是天降的大救星。各民族的勞動人民是一家，團結起來斗各民族的剝削階級，這種理論在心理上的效果是巨大的，足以讓勞動人民揚眉吐氣，讓民族矛盾自然淡化。這個理論在文革期間被推到極致，甚至導致了不少過激行為。然而，飄風不終朝，驟雨不終日，當意識形態的狂熱退去后，這種建立在革命熱情上的民族政策就遇到了大麻煩。
三、改革開放后的民族政策：回歸傳統
文革把許多原本很好的觀念推過了頭，結果在很多領域造成大災難，傷害了很多無辜的人。雖然有些人不認同這個判斷，到現在還在說文革這個好那個好，但他們也無法否認許多好人被冤枉的事實，只能說是為了追求平等必須付出的代價，這個辯護就很牽強了。無論如何，大多數人不是這么看的。無論是誰執政，都知道一定要改弦更張了。問題是怎么改？用鄧小平的話說，是摸著石頭過河，其實就是科學實驗里的試錯法。這一通摸石頭，許多領域摸得很好，如有神助，創造了奇跡；也有些領域摸得沒那么好，不時打一趔趄；還有些領域摸得不好，簡直就是噗通一聲掉進水里了。很不巧，民族政策的改革就屬于摸得不好的這一類。下面舉一些有可商榷之處的例子。
一，主張從邊疆撤出漢人。1980年5月29日，一位高層領導在西藏自治區干部大會上發表講話說：“在兩三年之內，我的意見最好是兩年，把國家的脫產干部，我不是講的不脫產的，不脫產的那要全部是藏族，國家的脫產干部，包括教員啦，藏族干部要占到三分之二以上。”他說：“我們跑到這個地方，三十年啦，完成了歷史任務嘛！”他說：“西藏人口共有一百八十三萬，但連部隊有三十萬漢族同志，這怎么行呢！”他還算了一筆“經濟賬”，大談在西藏減少漢族人口的好處。他說，對在西藏的漢族干部“要有計劃地、相當大批地回到內地去妥善安排工作。目的呢，你們沒有算這個賬，減少五萬人一年就減少兩千萬斤糧食，不知你們算沒算這個賬？我們現在從內地把豬肉、雞蛋、大米、白面，還有日用品，運上來，要花多大力呀！這么一來，我看三方面會滿意，中央滿意，漢族干部滿意，藏族干部同人民滿意，三方面滿意，我們為什么不干這個事情呢！”他提出要從西藏、新疆撤出80％的漢族干部。這些人原本是在毛澤東思想的感召下來到條件艱苦的邊疆做貢獻的，獻了青春獻終身，獻了終身獻子孫，現在卻被認為是邊疆的負擔，這極大地打擊了士氣，造成了嚴重的混亂。后來由于反彈太大，這條沒有實行，但人心散了，隊伍不好帶了。這一條極大地損害了邊疆干部對黨的信任。
二，恢復舊貴族的上等人地位。許多因為叛亂坐牢的舊貴族都被放了出來，而且請進了政協，做了官。西藏有個風俗習慣，下等人在路上遇到上等人時，要退到路的一邊，伸舌頭表示尊敬。農奴制時代是農奴遇到領主吐舌頭。民主改革后反過來了，勞動人民翻身作主人，原來的領主遇到原來的農奴吐舌頭。改革開放以后再一次顛倒過來，又是農奴遇到領主吐舌頭了。這一條極大地損害了少數民族勞動人民對黨的信任。那么舊貴族呢，他們對黨感恩戴德了嗎？也沒有。他們的比較對象是解放前那種占有一切的地位，黨給他們的再多也不可能比得上那時，所以他們往往會進一步仇視、藐視政府，加倍地為恢復他們的好時光努力。想討好所有人的政策結果往往是誰都不討好。
三，和達賴喇嘛談判。達賴喇嘛叛逃后，在美國的支持下拼湊過所謂“四水六崗衛教軍”，多次騷擾西藏，但都被挫敗了，1974年被尼泊爾政府軍剿滅。達賴喇嘛跟毛澤東斗了多年，連毛澤東的一根毫毛都動不了，唯一的“成就”是把毛澤東去世解釋成自己詛咒的結果。1979年，中央邀請達賴喇嘛的哥哥嘉樂頓珠回西藏訪問，開啟了談判的大門。跟達賴喇嘛的談判進行了30多年，一直談不攏。談不攏是很正常的，因為達賴喇嘛一心要恢復舊西藏的神權統治，還要把他的統治區域擴大到所謂大藏區，任誰都不可能答應。但是談判本身就大大抬高了達賴喇嘛的地位，把一張爛牌捧成了一張好牌，讓西方覺得達賴喇嘛是有影響力的，支持他有利可圖，于是給他發了個諾貝爾和平獎，到處邀請他去竄訪。談判的結果是我們給自己制造了一個棘手的對頭。談判還導致許多人覺得達賴說不定還是會回來的，紛紛采取首鼠兩端的做法，進一步破壞了共產黨的群眾基礎。
四，弱化漢語教育。毛澤東時代許多少數民族群眾以會說漢語為榮，他們的下一代卻又回到了只說民族語言的生活圈子中。由于全國絕大多數勞動力市場需要以漢語交流，絕大多數科技和信息資源是以漢文書寫的，不會漢語的人從學校畢業之后很難就業，很難在社會上找到自己合適的位置，這就增大了社會的不安定因素。
五，大建宗教場所，接受沙特阿拉伯、土耳其等外國培訓宗教人員。在法理上，這種做法有違反憲法中的“宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配”之嫌。在實踐中，這種做法使許多人對宗教、對外國的認同上升，對共產黨、對中國的認同下降，成為分裂主義的直接原因。如許多學者所指出的，沙特瓦哈比教派的傳播已是對我國邊疆穩定的重大威脅。
六，對一般人的日常生活影響最大的，兩少一寬，即中共中央1984年第5號文件提出的：“對少數民族的犯罪分子要堅持少捕少殺，在處理上一般要從寬。”這一條明顯違反法律面前人人平等的原則，那么提出它究竟是為了什么？法律界對兩少一寬的經典解釋是：刑法中規定的許多犯罪行為，如強奸罪、奸淫幼女罪、流氓罪、重婚罪、殺人與傷害罪，在一些少數民族中有習慣法或被當作風俗，如果嚴格執行國家法律，就會遇到法不責眾的尷尬。今天看來這種解釋很糟糕，因為它等于把少數民族固定在較低的社會發展階段，減弱了他們進入現代文明的動力。就算我們退一萬步接受了這種解釋，仍然有個嚴重問題：這個理由只適用于少數民族內部的糾紛，但現實生活中大量存在跨民族的糾紛。事實上隨著經濟的發展，人口流動大大增加，不同民族之間的交往已經隨處可見。在實踐中兩少一寬成了少數民族犯罪分子的護身符，警察常常不敢管，即使被抓了也往往很快獲釋。
那么兩少一寬真的對少數民族有利嗎？其實不然。社會有自然的平衡之理，政府從一個方向打破平衡，民間就會從相反的方向做一定的矯正。一個民族如果出的犯罪分子過多，這個民族的形象就受到了極大的損害，其他民族就會自發地抵制這個民族，不向他們出租房子，不雇傭他們工作，不跟他們做生意等等。這樣，遵紀守法的少數民族公民也會受到很大損失。而遵紀守法的人才是大多數，所以兩少一寬對少數民族的整體也是不利的。少數民族的有識之士都是反對兩少一寬的。
由此可見，改革開放以來的某些民族政策令少數民族中的勞動人民不滿，令少數民族中的舊貴族不滿，令少數民族中的遵紀守法者不滿，令漢族不滿，唯一得利的是少數民族中的犯罪分子。這樣的政策還有更加驚人的危害，就是動搖了政府的統治根基。不少人把當前的政策比作元朝的一蒙古人二色目人三漢人四南人的等級制度，把共產黨比作元朝清朝那樣一心壓制漢族的外來政權。這種看法雖然片面，但也在一定程度上說明了當前民族政策的問題所在。按照共產黨的設想，弘揚傳統文化是好事。然而最推崇傳統文化的人中的一部分卻已經把現政權視若寇仇，跟主張全盤西化的極右派與主張回到毛澤東時代的極左派結成了奇妙的同盟。這種思潮對我國的國體造成了直接而現實的威脅。無論政府在其它領域的成就多么偉大，只要主體民族對政府的怨恨達到一定程度，國體就會劇變，國家就會分裂，蘇聯和南斯拉夫都是如此。這是“一票否決”。
四、錯誤民族政策的根源：落后于時代的愿景
對改革開放以來的民族政策，人們積累了很多怨氣。為什么會出現這些錯誤？最合理的解釋，我認為是黨對民族問題的愿景落后于時代。從各項民族政策中，都能讀出傳統羈縻思想的味道。
我們再來看看諸葛亮對羈縻政策的解釋。“若留外人，則當留兵，兵留則無所食，一不易也。”這豈不正是前面說的的往西藏送物資的經濟賬？“加夷新傷破，父兄死喪，留外人而無兵者，必成禍患，二不易也。”這豈不正是扶持舊貴族的考慮？“又夷累有廢殺之罪，自嫌釁重，若留外人，終不相信，三不易也。”這豈不正是兩少一寬的邏輯？可以想象，政策制定者是自比于諸葛亮的。但這其實是一種時代錯誤。
改革開放后的民族政策的本質不是新政策，而是舊政策，回到羈縻這個傳統智慧之舊。政策制定者把少數民族仍然當作“化外之民”，只要守住邊疆、自得其樂、不鬧分裂就行了，不值得用現代的統一的法律去較真。不考慮漢族人感到不公，是因為默認漢族和少數民族仍然像古代那樣隔離，你們跟“化外之民”計較什么？這就是政策制定者的心態。然而他們忘了時代是向前發展的，而且改革開放以后發展得特別快。他們不太清楚時代發展的動力與方向。
今天我們有了足夠的后見之明，已經可以明確地回答改革開放以來時代發展的動力與方向了，就是：科技化，工業化，城鎮化，人員、物資與信息大規模的流動。科學技術是現代社會的力量之本，工業化是一切進步的物質保障，人員、物資與信息流動是社會的新常態，城鎮化是生活方式的歷史性變革。我們充分尊敬前人的成就，理解他們的難處，指出這些不是為了顯擺，而是為了說明問題。要說明的問題就是：民族政策的制定者往這些地方考慮得太少。
曾有高層領導稱贊維吾爾族的歌舞是中國最好的，比漢族歌舞強得多，而他從來沒有談過少數民族如何發展科技、工業。可以看出他心目中理想的少數民族生活是這樣的：不搞工業化，不發展科技，只在家鄉待著，快樂地唱歌跳舞，漢語都不用學。如果是在古代，這樣的生活有什么不好呢？沒有什么不好，簡直可以說是圣人之治了。但在迅猛工業化的時代，這樣的生活就不妙了。
原先全國各民族、各地區的生活水平、經濟活力都差不多，可是現在漢族撲進了市場經濟的大潮中，沿海地區迅速富裕了起來，工業人口比例也急劇升高，而有些少數民族仍然在按照舊的步調生活，差距很快就拉開了。漢語教育的弱化進一步降低了不通漢語的少數民族的經濟競爭力，導致他們在經濟上急劇邊緣化。維吾爾族的勞動力中從事農業的比例不降反升，就是這種落伍的一個表現。在這種背景下，一些害群之馬走上了犯罪道路，偏偏兩少一寬又保護了他們，于是整個民族道德品質滑坡，跟其他民族的互動越來越糟糕，惡性循環不止。由于工業和科技傳統的薄弱，不少人文知識分子也不懂得發展工業和科技的道理，只會念一些大而無當的口號。敵對勢力和極端宗教勢力再煽動一下，很可能把這些在經濟上被邊緣化的人和不懂現代社會的知識分子拉過去鬧分裂。與此同時，現代人的權利意識迅速提高，高考差一分就能刷掉很多人，更不要提暴恐事件，漢族普通群眾對于自己吃的虧不再一笑置之，也要表達意見了。當政府對這些民間的呼聲沒有及時響應時，就成了箭靶子，把各方的不滿都拉到了自己身上。
以上分析說明，執政者要在心中先有一個對未來的理想局面的準確構想，用流行語說就是愿景，才能制定出利國利民的政策，否則極易好心辦壞事。現在經常講頂層設計，就是要先有了清晰的愿景才能制定具體政策。落后于時代的愿景在許多領域中都存在，而民族問題是損害最大的領域之一。
五、解讀《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》
2014年12月22日的這個中共中央文件有豐富的內涵，在這里管中窺豹，談談四重新意。
第一點是“促進市場要素流動與加強各民族交往交流交融相貫通”和“建立相互嵌入式社會結構和社區環境”。這符合上述的現代化愿景，社會進步需要的不是像古代那樣減少各民族之間的接觸，而是要增加接觸。少數民族理想的生活方式不應該是在家鄉過傳統的生活，像以前有些領導認為的那樣只管唱歌跳舞，而應該是積極投身于人口、信息和資源流動的大潮，作時代的弄潮兒。開放交融是建設市場經濟、公民社會的正道。
第二點是，“要堅定不移推行國家通用語言文字教育，全面開設國家通用語言文字課程，全面推廣國家通用語言文字，確保少數民族學生基本掌握和使用國家通用語言文字”。這一條的意思是下定決心推行漢語教育，讓所有人都能用漢語交流，不再理會敵對勢力所謂漢化、破壞少數民族傳統文化的嚎叫。無論你怎么做，這些人總是要抹黑你的。少數民族群眾不通漢語會被時代邊緣化，他們只能自己承擔這個苦果，而敵對勢力只會說風涼話。這一條也說明中央擺正了愿景，就是要建設一個工業化的、市場經濟的、人員廣泛流動的國家。少數民族人民要融入時代進步的洪流，成為高素質的建設者。這是他們應該享受的權利，也是他們對中華民族復興應該負起的責任。
第三點是，“不能把涉及少數民族群眾的民事和刑事問題歸結為民族問題，不能把發生在民族地區的一般矛盾糾紛簡單歸結為民族問題”。依法治理民族問題已經重復過很多次了，但如果依的法還是兩少一寬那就只會越治越亂。真正的關鍵是要廢除兩少一寬，這就是這一條的核心意思。以前民族問題是個筐，但凡涉及到少數民族的事情都往里裝，原本很簡單的擾亂市場秩序、偷盜、搶劫都成了民族問題，誰都不敢管。羈縻的思路就是這樣，反正你一輩子也見不著幾次少數民族，何必那么認真，“千里修書只為墻，讓他三尺又何妨”？政府現在終于承認這樣做是錯誤的了，是非不能再糊弄了，要認真執行法律，無論什么民族有錯的就要處理，大家一視同仁。少數民族的有識之士對此也是衷心歡迎的，早該這么辦了。這是治國理政思路的根本性轉換，將來會在歷史上留下濃墨重彩的一筆。
第四點是，“大力培養、大膽選拔、充分信任、放手使用少數民族干部”。以前大多數少數民族干部的工作范圍不是在少數民族地區，就是與少數民族有關的事務，這還是一種傳統思路。現在需要明確，現代社會千頭萬緒，任何工作、任何職務都應該讓有相應能力的人去做。一個少數民族干部身上最重要的特征不是民族身份，而是本人的能力。努爾·白克力出任國家能源局局長這個需要高度專業能力的職位，就是一個這樣的信號。我們衷心祝愿少數民族的知識分子、黨政干部與各行各業的勞動者更多地從事科技性、專業性的工作，這是現代化的不二法門，勝于其它任何措施。
六、對民族政策的進一步建議
《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》是民族工作改弦更張、開創未來的標志。不過它畢竟只是一個簡短的通知，就像冰山露出水面的八分之一，雖然反映了重大的變化，但變化的全貌還是不清晰的。我們在這里提出以下進一步的建議，勾勒一個未來的藍圖：
一，深入廣泛地宣傳新的愿景，讓各民族群眾都明白我們的目標是工業化、科技化、市場經濟，每個民族都可以而且應當為此做出貢獻，成為建設的生力軍。要破除等靠要、賣資源、鬧分裂等不切實際、落后時代的想法，要讓人人都知道提高自身素質才是立身之本。
二，大力加強自然科學、實用技能教育，支持少數民族青年融入時代大潮。科技和工業是現代社會的本質，少數民族青年不能作旁觀者，而是要熱烈地參與進來。建設者的眼界和思維遠遠高于抱怨者，如果大多數少數民族青年都是積極的建設者，許多棘手的問題就會自然化解于無形。
三，通過工業化、科技化發揚與傳承民族傳統文化。各民族的傳統文化都是全國人民的寶貴財富，值得保護和發揮，但傳統文化應該是實現工業化之后回頭追尋的精神故鄉，而不是導致工業化征途逡巡不前的阻力與借口。在物質層面遠離現代化時，傳統文化即使能吸引到外界關注，也難免被視為獵奇的對象。只有實現工業化、科技化，在物質生產力上立于世界民族之林，才能使傳統文化獲得世界范圍內廣泛的贊賞與敬佩，成為別人學習的對象。這是民族文化發展的正道，各民族的知識分子在其中應該發揮帶頭作用。
四，取消身份證上的民族標識，取消以民族劃線的區別待遇，淡化民族屬性，突出公民屬性。對貧困地區和貧困人口的補助要以貧困程度劃分，而不是以民族劃分。同樣環境同樣貧困的人中，僅僅因為民族的區別，一些人拿到補助，一些人沒有補助，令人感到不公。有些地區的超市都為某些民族設置了單獨的收銀通道，這是十分荒唐的舉動。寧夏公務員考試，回族考生加10分，因公犧牲人民警察的配偶、子女也是加10分，敢情因公犧牲才抵得上一個民族身份。人口政策，一邊是對多數人二胎都不讓生，強制計劃生育導致許多悲劇，另一邊是有些家庭生10個孩子沒人管，媒體還呼吁社會捐款。在延邊朝鮮族自治州，別人生二胎要罰款，朝鮮族生二胎、三胎卻獎勵5萬元。類似這樣不平等的政策俯拾皆是，不一而足，群眾意見極大，這怎么能讓人信服呢？將來的基本原則應該是，不讓任何人因為民族身份吃虧，也不讓任何人因為民族身份得利。
五，打擊把少數民族向后拉的反動勢力。對外國支持的分裂勢力、極端宗教勢力要鐵腕打擊，不要在意外國輿論的嘰嘰喳喳。不做這些事情會丟失國內民心，那才真是危險。對群體性惡習，如吸毒販毒、制作販賣武器，要理直氣壯地掃蕩。
六，要堅持宗教信仰自由，包括信仰宗教的自由和不信仰宗教的自由，信仰這種宗教的自由和信仰那種宗教的自由，過去不信教而現在信教的自由和過去信教而現在不信教的自由。要杜絕把民族跟宗教劃等號的錯誤做法，認識到宗教是成年人的自由選擇，而不是天生的屬性。依法禁止對未成年人傳教。教育系統要理直氣壯地宣傳唯物主義無神論。支持信奉唯物主義無神論的少數民族青年，排除傳統社會對他們的非法干擾。
七，正式下達文件終結兩少一寬。雖然有人說兩少一寬政策早已終結，但在實踐中司法部門仍然有這樣的傾向，仍然發揮著惡劣作用。應該以一種負責任的形式向全國人民昭告法律面前人人平等，承認以前的錯誤，開啟新的時代。
八，在更長遠的將來，深入透徹地研究民族理論，反思蘇聯、南斯拉夫分裂的經驗教訓。如何建立和保持國民對國家的認同？如何使民族認同有利于而非有損于國家認同？如何使中國避免重蹈蘇聯、南斯拉夫的覆轍？如何建設和諧的、健康的、可持續的多民族社會？這些都是需要理論界探討的問題。
結語：全國各民族是一個不可分割的命運共同體。全國人民都發自內心地認同中華民族，為此感到自豪，共同負起推進現代化事業的大任，才是民族工作的成功。我們期待著這樣的時代！
作者簡介：袁嵐峰，中國科學技術大學化學博士，中國科學技術大學合肥微尺度物質科學國家實驗室副研究員，風云學會會長，微博@中科大胡不歸 。
編輯精選
